2017年12月22日，由中国国际工程咨询公司主办的“中国PPP规范发展专题研讨会暨中国PPP咨询机构论坛第一届理事会第一次会议”在北京隆重召开。国家发展改革委投资司副司长韩志峰、中国工程咨询协会会长肖凤桐、中国国际工程咨询公司总经理王安院士、PPP咨询业内知名专家学者等共计160余位嘉宾和代表参会。

　　京都律师事务所入选中国PPP咨询机构论坛理事单位，高级合伙人刘敬霞律师出席本次论坛并做主题为“全面坚固合同意识，推进PPP模式健康发展”的发言。

　　“中国PPP咨询机构论坛”由中国国际工程咨询公司倡议发起成立，目前论坛会员单位218家，其中第一届理事会理事单位64家。“中国PPP咨询机构论坛”是从事PPP咨询服务的专业咨询机构共同发起设立的公益性专业联盟平台，目的是通过举办各类专业活动，为论坛成员单位搭建相互交流的专业平台，为行业发展提出倡议，为咨询机构与政府主管部门和社会资本方搭建沟通联系渠道，引导我国PPP咨询行业健康发展。

　　以下为京都律师事务所高级合伙人刘敬霞律师在论坛现场以“全面坚固合同意识，推进PPP模式健康发展”为题做的发言。

　　一、澄清政府与社会资本间的基本法律关系

　　PPP不是婚礼，也不是婚姻。

　　政府与社会资本合作，不是一个签约仪式解决所有问题，不是靠轰动、热闹的场面示众，不是一场盛宴的非利益相关方觥筹交错后留下两个婚礼主角相互厮磨，不是政府与社会资本你中有我、我中有你、没有边界，事实是，在明确的固定期限内，政府与社会资本始终你是你、我是我，“楚河汉界”边界清晰，仅是围绕一个共同的目标、责权利非常明确地在进行合作，而婚姻通常是不分你我的权利义务混同和财产共同共有。

京都律师事务所高级合伙人刘敬霞律师 

　　PPP就是政府与社会资本间的一种合同关系。

　　政府与社会资本基于PPP合同约定，针对特定的具体项目展开合作，社会资本要先履行出钱投资建设的义务、运营管理的义务，才能获得要求政府或大众付费的权利，对价清晰，权利义务明确，付出或获得皆基于合同的明确约定，无约定即无义务亦无权利。

　　二、树立PPP项目全生命周期契约意识

　　PPP在实践操作中出现的乱象，皆源于契约意识淡漠。

　　前些年在BOT项目中出现的各种争议，在最近几年甚至以后更长时间仍在涌现，有些是因为违约，政府或社会资本不按合同约定履行义务，有些则是因为合同漏洞、合同错误所致。

　　现在的PPP项目实践，政府在启动PPP模式实施项目的过程中，花费了大量的长周期时间进行“两评一案”的编制、评审，但功夫基本都用在完成政府内部工作程序上，有的物有所值评价形式化地回答项目采用PPP模式的必要性、可行性，财政承受能力论证自问自答政府有无支付能力，实施方案的编制套路化、无创新、无针对性，PPP合同只是方案中寥寥带过的内容框架。但是，对于政府与社会资本间的合作关系而言，PPP合同才是对双方最具有约束力的法律依据，“两评一案”仅是政府单方决策的文件，对社会资本方并无法律约束力。

　　完善的合同是PPP项目得以顺利实施的基本保障。

　　在PPP项目长达10—30年甚至更长时间，政策法规变动、政府与社会资本方人事更迭、机构调整是必然情况，但政府与社会资本方间的合作合同具有相对稳定性，是双方合作关系的基本法律保障。政策法规的变动如果导致双方合作条件变动，也应在合同中通过特定条款预留调整机制。政府与社会资本方人事更迭、机构调整多数情况下不需要双方修改合同，特殊情况需要修改时，应通过协商机制签订补充协议进行变更。在目前没有专门的PPP上位法的情况下，PPP的执行必须通过合同进行全面、细致、可操作的约定，合同漏洞将给政府和社会资本履约留下无法可依、争执不休的隐患。

　　三、加强合同管理保障PPP模式健康发展

　　PPP不仅是一种模式，更是一种理念和机制。通过PPP模式，政府将其控制的资源向社会资本释放、将本应由政府提供的公共基础设施和公共服务通过合同机制交由社会资本提供，权利让渡和义务转移的基本甚至唯一媒介载体是双方间签订的合作合同。无论政府还是社会资本，均应在项目方案策划阶段高度重视PPP合同的重要性，不要以“PPP是婚礼还是婚姻”的浪漫幻想双方间的合作关系，不要通过复制粘贴形成合同。每个项目都是唯一的，每个合作都是唯一的，每个PPP项目的合同也是唯一的。合同是对交易的解构、是当事人间的法律，数亿、数百亿、几十年的项目，花点钱量身定制一个可操作执行的“本PPP项目法律”，可以避免无谓的纠缠不休！

　　目前数以十几万亿的PPP项目市场的良性发展，是PPP模式在中国有效推进的实践基础；结构合理、内容齐备、约定完善的PPP合同，是PPP项目和PPP模式健康实施的法律保障。唯有强化政府与社会资本合作的契约意识、加强PPP合同管理，才能保障PPP模式在中国“行稳、致远”。